Determinazione n. 7 del 28 aprile 2015

(pubblicata nella Gazzetta Ufficiale serie generale n. 111 del 15 maggio 2015)

Linee guida per l’affidamento dei servizi di manutenzione degli immobili

L’art. 81 del Codice degli Appalti (decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 recante il Codice dei Contratti pubblici) prevede che nei contratti pubblici la migliore offerta è selezionata con il criterio del prezzo più basso o con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. La disposizione lascia ampia discrezionalità alla stazione appaltante in merito al criterio da utilizzare. Tuttavia, come già chiarito dall’Avcp nelle determinazioni del 24 novembre 2011, n. 7 e del 10 ottobre 2012, n. 4, tale scelta deve essere adottata in funzione degli elementi oggettivi del contratto e, in ogni caso, dovrà essere finalizzata a valutare le offerte in condizioni di effettiva concorrenza.
Sebbene, in talune circostanze, l’affidamento al prezzo più basso può essere una soluzione idonea per la scelta del contraente (come nel caso di appalti di valore limitato o nel caso in cui la stazione appaltante sia in grado di predisporre un progetto accurato e completo), i contratti di manutenzione, generalmente, presentano una complessità tale che porta a ritenere decisiva, per la corretta esecuzione delle prestazioni, una competizione volta a selezionare il concorrente in grado di offrire i più alti livelli di qualità. Questo aspetto può essere adeguatamente valorizzato attraverso l’individuazione di uno o più criteri di valutazione tecnica che portino alla selezione della migliore combinazione prezzo/qualità-organizzazione del servizio.

Si noti che il criterio del miglior rapporto qualità/prezzo appare centrale anche per il legislatore comunitario (cfr. artt. 67 e 68 della direttiva 2014/24/UE), che suggerisce alle stazioni appaltanti di valutare le offerte tenendo conto di una serie di elementi qualitativi oltre al prezzo, tra cui le caratteristiche sociali, ambientali e innovative (cfr. considerando 74, 92 e 93, 97, e art. 67 della direttiva). Anche nel caso in cui l’offerta sia individuata sulla base del prezzo o del costo, la direttiva suggerisce di seguire un approccio costo/efficacia, quale il costo del ciclo di vita, conformemente all’art. 68.
Nei servizi di manutenzione è quanto mai auspicabile seguire tale approccio; la valutazione dei costi lungo il ciclo di vita, infatti, è una strategia che consente di minimizzare i costi:

  • connessi all’utilizzo dei beni (ad es. per consumi di energia e/o altre risorse);
  • relativi al “fine vita”, come i costi di raccolta e di riciclo delle materie utilizzate per la manutenzione;
  • imputabili a esternalità ambientali legate ai prodotti, servizi, a condizione che il loro valore monetario possa essere determinato e verificato (cfr. art. 68 della direttiva).

Con riferimento alla valutazione delle offerte economiche, si ritiene che l’amministrazione debba porre a base di gara un importo a titolo di canone periodico. Il canone dovrebbe remunerare tutte le attività di manutenzione previste nel contratto, ivi compresi gli interventi a guasto.
Tuttavia, se nel contratto sono inclusi interventi a carattere puntuale di esecuzione di lavori (ad esempio, la tinteggiatura delle pareti, il rifacimento della pavimentazione o la sostituzione di un dato impianto) è opportuno che il relativo corrispettivo non sia incluso nel canone periodico ma sia valutato separatamente, mediante un’offerta a corpo o a misura secondo le disposizioni dettate in materia dal Codice e dal Regolamento.


Come regola generale, si rammenta che i criteri di valutazione tecnica devono essere collegati all’oggetto dell’appalto e devono essere stabiliti nel rispetto dei principi di parità di trattamento, non discriminazione, proporzionalità e trasparenza.
Ai fini dell’individuazione dell’offerta corrispondente al miglior rapporto qualità/prezzo, si sottolinea, inoltre, l’importanza di pervenire ad una corretta ponderazione dei pesi e di effettuare, in sede di impostazione della procedura, simulazioni di vario tipo prima di adottare la scelta definitiva. Si ricorda che la ponderazione deve avvenire nel rispetto dei principi di trasparenza e di proporzionalità di cui all’art. 2, comma 1, del Codice; pertanto, i criteri/sub-criteri devono essere inseriti nella documentazione di gara con una formulazione chiara e i pesi/sub-pesi devono riflettere la loro importanza relativa rispetto agli obiettivi che la stazione appaltante intende perseguire.
Tra i possibili criteri di valutazione tecnica potrebbero considerarsi quelli di seguito indicati.

  1. Anagrafica tecnica. Soprattutto per quelle amministrazioni che non sono dotate di un database o archivio completo dei dati, può risultare utile valutare le proposte dei concorrenti in termini di modalità di censimento e acquisizione delle informazioni; potrebbe, ad esempio, prevedersi la costituzione di un’anagrafica tecnica dell’immobile, nella quale dovrebbero essere inserite e aggiornate tutte le informazioni relative al patrimonio immobiliare ed impiantistico, integrandole con quelle già esistenti. Tra gli aspetti oggetto di specifica valutazione tecnica potrebbero rientrare, in tal caso, anche il grado di dettaglio/profondità dei dati che il concorrente si impegna a rilevare (anche rispetto ad eventuali valori minimi previsti nel contratto).
  2. Soluzioni IT per il governo dei servizi. Si potrebbe richiedere ai concorrenti di offrire delle soluzioni informatiche (applicazioni, cruscotti, ecc.) per l’elaborazione/fruizione dei dati sulle consistenze patrimoniali e per il monitoraggio delle attività che gli stessi concorrenti, in caso di aggiudicazione, metteranno a disposizione della stazione appaltante. In tal caso, la qualità della soluzione proposta potrebbe essere valutata in termini di architettura hardware e software, di prestazioni (scalabilità, portabilità, livelli di sicurezza, ecc.) e di integrazione con le infrastrutture/applicazioni già in dotazione della stazione appaltante.
  3. Sistemi di controllo. Può essere utile valutare le proposte dei concorrenti circa i sistemi/strumenti che essi intendono utilizzare ed istallare (misuratori, sensori, rilevatori, ecc.) per rilevare alcuni dati/parametri significativi, quali i consumi energetici o i rischi di guasto.
  4. Organizzazione del servizio. Si potrebbe richiedere ai concorrenti di illustrare le modalità con cui intendono organizzarsi per lo svolgimento dei servizi, ad esempio, in termini di strutture, call center, presidi, magazzini ecc. messi a disposizione del committente, ovvero di dotazione di materiali, attrezzature, strumentazione. Le proposte potrebbe essere valutate con riguardo a vari profili, come quelli della ripartizione delle attività in caso di partecipazione alla gara in forma aggregata (raggruppamento, consorzio, aggregazione di imprese aderenti al contratto di rete, ecc.) e della gestione di aspetti specifici, come le emergenze dovute a rotture o a guasti.
  5. Risorse umane dedicate al servizio. Attenzione particolare dovrebbe essere riposta nella valutazione delle risorse in termini di personale/ore lavorate che il concorrente intende mettere a disposizione per lo svolgimento del servizio. Partendo dalla stima delle risorse necessarie e del relativo costo per lo svolgimento del servizio, la stazione appaltante potrebbe assegnare un punteggio tecnico all’impiego di risorse aggiuntive/presidi da parte del concorrente.
  6. Programma operativo delle attività. Si potrebbe richiedere ai concorrenti una proposta su come si intende programmare il servizio e quali saranno le relative azioni operative che verranno sviluppate. In tale ambito, potrebbe essere richiesta una proposta migliorativa su quanto previsto dal piano di manutenzione e dal relativo programma ivi contenuto. In assenza del suddetto piano si potrebbe richiedere ai concorrenti l’elaborazione di un piano e di un programma di manutenzione da rilasciare entro la scadenza del contratto. Inoltre, potrebbero essere oggetto di valutazione le proposte migliorative rispetto agli importi-soglia, eventualmente fissati nel capitolato, entro cui gli interventi a guasto si considerano inclusi nel contratto.
  7. Tempi di intervento. Potrebbero considerarsi proposte migliorative rispetto ad indicatori di tempestività dei singoli interventi di manutenzione (es. tempi per il ripristino funzionalità o sostituzione/riparazione degli impianti o dei beni).
  8. Gestione ambientale e ciclo di vita. Possibilità di richiedere ai concorrenti proposte per il rispetto dell’ambiente e il contenimento dei consumi energetici. In tale ambito potrebbero rientrare eventuali criteri connessi alla valutazione dei costi e all’ottimizzazione delle prestazioni dei beni, nell’ottica del ciclo di vita.